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融资平台债务对地方债不再具参考价值

来源: 作者: 发布时间:2017-05-12 浏览次数:0 字号:

  在我国,由于预算法修订前,我国法律没有授予地方举债融资的权限,地方政府融资平台曾与地方政府有过一段漫长的“婚姻”,而且经地方财政、发展改革、银监等部门会同审计部门清理甄别认定的存量债务中,截至2014年底的地方政府融资平台存量债务大多认定为地方政府债务或地方政府或有债务。但随着2015年新预算法的正式实施,从法律上授予地方政府发行政府债券进行举债融资的权限后,两者正式“分手”了,地方政府债券成为地方政府举债融资的唯一合法形式,既有利于加强对政府预算的监督,也有利于将政府债务风险显性化。相应融资平台发行的债券依法仅作为普通国有企业的自有债务。

  然而,近日,英国《金融时报》刊登了一篇源自世界银行保密报告的报道,即《世行警告中国地方政府后门借款风险》,文中称融资平台“仍在以非常快的速度借款和增加负债”,并将其视为“地方政府债务失控式的增长”。

  业内专家指出,这样的认识是有偏差的。中国依法加强对地方债改革和监督的力度和决心前所未有,甚至有“史上最严”的说法,对于剥离融资平台政府融资功能的问题更是坚决,财政部不仅三令五申多次反复强调这个问题,甚至通过加强监督,对违反法律法规规定的单位和干部进行了严厉的处罚与追责。

  国内外认识差距较大 

  对于英国《金融时报》报道中的诸多措辞和观点,比如,“地方政府融资平台继续以非常快的速度进行借款和增加它们的负债”“北京采取行动制止将地方政府融资平台当作准财政实体,可能无意中鼓励它们增加借款”“地方政府及其融资平台占了公共支出和公共投资的绝大部分”等,业内人士普遍觉得言过其实,甚至有种正话反说之感。

  中央财经大学中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示,通过新预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以及最近刚刚出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,从法律法规上已经完全切断了地方政府债务通过融资平台蔓延的路,大大降低了地方政府债务的风险。

  据英国《金融时报》报道,地方政府融资平台负债增长速度从2014年的22%攀升到2015年的25%,并在2016年上半年保持在22%的高位。

  对此,长江证券创新业务部固定收益投资总监邓睿表示,目前,地方平台融资发债已经很明显地与地方政府债脱钩了。既然已经明确脱钩,就不能将融资平台的债务增加等同于中国政府债务率的增加。因此,即便融资平台债务增加,对于地方债也不具有参考价值。

  至于有些融资平台仍存在违规举债的情况,温来成表示,这属于违法违规行为,是另一个层面的问题,不可混为一谈。

  随着政策逐步完善、监管加强,这种情况会逐渐减少的。

  上海新世纪资信评估投资服务有限公司公共融资部相关负责人(以下简称“新世纪相关负责人”)分析,融资平台的债务规模的确在上升,但这个增速或许并不准确。因为这一统计数据可能来自融资平台公司公开发债的相关数据,这两年不断有新的平台公司发行债券,而这些新平台在公开发债之前从公开渠道是看不到财务信息的,因此,之前年度也就没有把这些债务统计进去,那么从数据来看,就会体现为整个平台债务的增加相对较多,所以这种比较的口径是有一定问题的。

  对地方政府债务管理的改革是一项巨大的工程,在过去两年多的时间里,已经取得了很大进展。当然,融资平台的转型仍需一个过程,也存在一些问题,但最重要的是,“在此期间,有些地方政府违规通过融资平台举债或担保,明确受到了处罚,体现了政府坚决改革到底的态度。”邓睿表示。

  事实上,对于在地方政府债务管理改革过程中,国内机构与国外机构认识的较大差异,似乎由来已久。业内人士分析称,我国财政体制比较复杂,如果不亲自到中国来,不深入到基层做扎实的调研,会搞不清楚,甚至对一些在中国国内已被普遍接受和认同的事实上产生分歧。

  对融资平台的监管始终在加强 

  在英国《金融时报》的报道中,世界银行“警告”中国地方政府后门借款风险的原因之一在于“不再监督地方政府融资平台”。事实上,即便融资平台剥离了政府融资功能,但鉴于融资平台的发展历史,中国政府并没有放松对融资平台的监管,至少在近几年内,对融资平台的监管将始终处于高压态势。

  比如,在2015年,财政部在调整财政部驻各地财政监察专员办事处职能时,明确要求各地专员办要对地方投融资平台的债务进行甄别与监测。2016年财政部印发的《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》专门将地方政府和融资平台公司融资行为监督作为重要监督内容,要求专员办对融资平台公司融资行为进行监督,主要包括“地方政府及其所属部门将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序,不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司,不得将储备土地作为资产注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”“只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,不得以财政性资金、国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资(包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式)”“融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定,政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”等。近期,财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合印发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,进一步明确要求加快政府职能转变,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理。

  上述新世纪负责人表示,对于融资平台的监管,政府部门是不可能放松的。为了厘清融资平台债务和地方政府债务之间的界限,财政部实施了置换债券措施,将过去融资平台承担的由地方政府负有实际偿还责任的债务逐步进行替换,明确数额并纳入政府预算管理。同时,政府不断出台各种文件强调地方政府债务的范畴,强调加强对地方政府违规担保行为的监管,并监控融资平台的债务状况,防范区域性风险。

  邓睿表示,事实证明,2015年以来,融资平台债的发行利率差别化是很大的,不同资质不同地方的平台,投资者认可程度差别很大,融资利率也相差很多,发行债券的融资平台公司也会根据利率情况调整融资结构。这也说明,中国的资本市场对融资平台的认识在发生变化,对平台债的资质会进行更加严格的识别。

  融资平台转型是一条必由之路,没有任何转圜的余地。实际上,这种认识早在地方政府债务管理改革之初,在一些发达地区已有共识。上述新世纪相关负责人举例说,上海城投(集团)有限公司经过20多年的探索和努力,已经具备了很强的市场竞争力,而在这已经形成的竞争力中,显然有很大一部分是上海城投依托融资平台这一身份,在公共事务领域方面积累起来的。“这是值得借鉴的,我想未来融资平台公司经过转型后,将与政府发展出正常的市场化关系,通过签订政府购买服务等方式,继续发挥自身在承接公共项目方面的优势,走出一条转型升级之路。”

  中国对地方政府债务管理改革力度之大、对剥离融资平台政府融资功能之坚决,或许是国内外都不曾预想的。对于世界第二大经济体中国发展的关注,我们可以理解,但或许,世界与中国之间可以换一种交流方式。因为“保密报告”看似是一种稀缺信息,但实际上,从另一个角度来看,“保密”也就表示若公之于众或有商榷之处。我们期待,世界与中国可以更直接地交流与探讨,可以一起持续辩证地观察中国的改革。

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