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加强PPP财政支出责任管控

来源: 作者: 发布时间:2017-05-12 浏览次数:0 字号:

  近年来,我国大力推广PPP(政府和社会资本合作)模式,落地项目数量持续稳步上升。同时,相关政策、立法还需进一步完善,尤其是支出责任管控政策有待明确。尽快明晰PPP项下政府的资产、支出责任和偿付义务,将资产负债主体合理匹配,对于防范和控制地方政府性债务风险具有重要意义。 

  目前,PPP项下融资的主体不是政府,而是社会资本方或特别目的公司(SPV),债务主体也是社会资本或SPV公司,但是政府潜在的债务风险很大。 

  比如,部分地区为吸引社会资本,过分强调PPP作为政府融资工具的作用,在SPV公司中依然置入政府主导项目的条款,混淆参与各方的权责,使SPV无法有效隔离风险,导致政府事实上承担了隐性或无限的风险连带责任。 

  实践中,不少PPP项目重施工建设、轻产业运营。一些社会资本想先拿到施工利润,尽可能做大施工的规模和占比,试图通过扩大建设期的利润覆盖项目成本,不愿通过提高运营效率拿到后期利润;有些甚至直接跟政府签订回购协议,没有实现长期的风险共担。这不仅与发挥PPP模式的积极作用相悖,而且会造成政府性债务的隐匿、低估和错配。 

  对于政府付费和可行性缺口补助两类项目,地方政府在PPP项目长周期运营中需要承担相应的支出责任。尽管付费多少往往与服务绩效挂钩,但如果对于此类支出责任没有纳入中期财政规划,或者虽然纳入,但实际上不能逐年安排预算,就会导致政府在PPP项目合同下无法履行支付义务,最终形成直接债务。 

  此外,根据目前规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。这一限制给地方投融资创新带来很大的压力,且在部分地区已被突破。一些县、区PPP项目推进难度较大,在财政承受能力范围内能够做的PPP项目非常少。 

  为此,笔者认为,当前应该加强PPP财政支出责任管控,实施地方财政风险测试,以更有效地防范和控制地方政府性债务风险。 

  一是明确PPP项下的政府财政支出承诺不属于政府债务,但应尽快纳入地方政府财政风险监控范围。首先,PPP财政“支出责任”是承诺未来的支出,未必形成债务,只能作为判断财政支出未来“刚性”程度的依据,如果财政未来年度如约支付,就不会形成债务。其次,债务归属总是与其资产归属联系起来。一般来说,PPP项下资产产权归项目公司所有或归股东所有,负债自然计在项目公司名下。若政府以实际的资本金投入获得相应股权,未来的运营补贴、配套投入等支出承诺不应纳入直接债务范畴。对“明股实债”项目,应尽快清理和甄别。此外,应要求地方政府将配套投入、运营补贴等PPP项下的支出责任纳入中期财政规划。 

   

  二是支出责任上限标准弹性设置。建议对财力状况相对较好或确有需求的县(市)允许支出责任额度适度上调。允许额度跨年度调剂使用,或者参考政府性基金预算支出规模的10%上调上限标准,弹性控制县级支出责任上限标准。 

  三是注重隐性债务和或有债务监控。将PPP、政府购买服务等项下的支出承诺,统统纳入地方财政风险测试范围,尽可能对地方财政风险测试实施较统一的指导意见。在中期预算制度和政府综合财务报告制度尚未健全的情况下,对于单纯政府付费式的PPP模式应谨慎推行。尽快建立全国性的、完整、规范的PPP项目库,严格监管财政补贴的合理性和地方跨期支付能力。 

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